摘要：《社會保險法》為我國社會保險制度運行提供了基本法律依據(jù)，黨的十八大以來堅持讓國家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民的發(fā)展取向，推動了社會保險事業(yè)全面快速發(fā)展，但這一制度體系尚未成熟。當前面臨的根本問題是改革初期輕信世界銀行和一些自由主義者的主張，將私有化元素（如個人賬戶）和市場交易做法（如“長繳多得、多繳多得”的所謂激勵機制和按人頭定額繳費的籌資方式等）引入基本養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度。這種制度性缺陷導(dǎo)致路徑偏差以及相關(guān)政策陷入僵化，致使發(fā)展質(zhì)量不高，改革30余年仍是制度尚未成熟，系統(tǒng)性風(fēng)險在持續(xù)積累，迫切需要在黨的二十屆三中全會精神指引下，基于目標導(dǎo)向與問題導(dǎo)向，在澄清認識誤區(qū)、厘清底層邏輯、遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上真正做到守正創(chuàng)新。應(yīng)在分清輕重緩急和先后順序的條件下，加大改革力度，著力矯正路徑偏差、調(diào)整失衡的利益格局，通過制度性重構(gòu)和完善以及順應(yīng)新時代發(fā)展的適應(yīng)性調(diào)整，全面推進社會保險理性建制和高質(zhì)量發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：社會保險；改革實踐；路徑偏差；制度優(yōu)化

　　習(xí)近平總書記明確提出，“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題?！蓖瑫r強調(diào)要“分析我國社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀，研究存在的問題，明確完善的思路，促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?！秉h的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中明確要“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，突出強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展是首要任務(wù)。習(xí)近平總書記的上述重要論述和黨的二十屆三中全會做出的決定部署，為進一步全面深化社會保障制度改革明確了目標與方向。在中國特色社會保障體系中，社會保險是主體構(gòu)成部分，關(guān)乎社會成員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育與護理權(quán)益，是解除人民群眾后顧之憂、促進社會公平正義的長久制度保障。社會保險制度自1883—1889年在德國誕生起，就形成了立法先行、以法定制、依法實施的普適規(guī)則，立法構(gòu)成了確立社會保險制度的前提條件，通過法律確立制度，再以法律為依據(jù)實施，是社會保險制度的內(nèi)在要求。《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）自2011年實施以來，為社會保險制度的健康運行提供了基本的法律依據(jù)，也為保護公民的社會保險權(quán)益提供了相應(yīng)的法律保障。

　　中國社會保障學(xué)會“社會保險法實施評估”課題組成員在長期跟蹤研究的基礎(chǔ)上，又于2024年4—6月間先后赴最高人民法院、國家稅務(wù)總局，山東省濟南市、湖南省、河南省、江蘇省蘇州市、北京市、遼寧省等開展專題調(diào)研，通過召開座談會和到企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)村考察等形式，聽取了法院、稅務(wù)系統(tǒng)與調(diào)研地區(qū)省、市、縣級人力資源社會保障、醫(yī)保、財政、稅務(wù)、審計、工會等部門的總結(jié)匯報和意見建議，聽取了法律界、企業(yè)界、職工、居民代表約百余人的意見建議，還在京組織召開2次研討會聽取30多位專家學(xué)者的意見建議，掌握了豐富的第一手資料。基于目標導(dǎo)向與問題導(dǎo)向，7月在完成評估報告初稿基礎(chǔ)上，又結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神，最終形成本成果。

　　一、《社會保險法》實施以來的主要成效

　?。ㄒ唬┥鐣ｋU制度運行有了基本法律依據(jù)

　　《社會保險法》的頒行，對我國社會保險改革與制度建設(shè)及發(fā)展具有特別重大的意義。作為改革開放后我國社會保障領(lǐng)域制定的首部法律，其首要貢獻在于明確了面向全民的醫(yī)療保險和面向所有適齡人口的養(yǎng)老保險制度目標，這兩項重要制度安排的普惠性客觀上決定了中國特色的社會保障制度體系是以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會保險制度為主體的體系結(jié)構(gòu)。與此同時，《社會保險法》明確了公民參加各項社會保險制度的權(quán)利和在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得社會保險給付的權(quán)利，明確了政府、用人單位和個人的相關(guān)責(zé)任，確立了社會保險基本制度模式及其運行規(guī)則，賦予了立法機構(gòu)、社會保險行政部門、司法機構(gòu)和其他有關(guān)方面監(jiān)督職責(zé)以維護和保障公民的社會保險權(quán)利。

　　在《社會保險法》頒布后，國務(wù)院及相關(guān)部門、地方立法機關(guān)出臺了相關(guān)法規(guī)、規(guī)章等，促使社會保險法制建設(shè)不斷取得新的進展。在行政法規(guī)方面，包括修訂《工傷保險條例》（2010年12月），制定《全國社會保障基金條例》（2016年3月）、《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理條例》（2021年1月）、《社會保險經(jīng)辦條例》（2023年8月）。在部門規(guī)章方面，由人力資源和社會保障部門、醫(yī)療保障部門或其牽頭頒行的規(guī)章主要有《實施社會保險法若干規(guī)定》（2011年6月）、《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》（2011年6月）、《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》（2011年9月）、《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》（2014年2月）、《企業(yè)年金辦法》（2017年12月）、《社會保險基金先行支付暫行辦法》（2018年12月）、《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》（2022年2月）、《醫(yī)療保障基金飛行檢查管理暫行辦法》（2023年3月）、《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》（2023年1月）等。此外，最高人民法院亦出臺了《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》（2014年6月）、《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（一）》（2020年12月）；最高人民檢察院發(fā)布有關(guān)工傷認定和工傷保險類行政檢察監(jiān)督典型案例等。

　　《社會保險法》實施后，為推進社會保險改革，國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（2014年2月）、《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（2015年1月）、《關(guān)于印發(fā)基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法的通知》（2015年8月）、《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》（2018年6月），國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面推進生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》（2019年3月）、《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（2022年4月）等一系列規(guī)范性文件，中共中央、國務(wù)院還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》（2020年3月）。

　　在《社會保險法》的引領(lǐng)下，一些地方立法機關(guān)也制定了一批地方性法規(guī)，如《廣東省社會保險條例》《廣東省社會保險費征繳監(jiān)督條例》《山東省社會保險條例》《湖北省社會保險條例》《浙江省社會保險條例》《江蘇省社會保險費征繳條例》《湖南省社會保險基金監(jiān)管條例》等。雖然這些地方性法規(guī)不可能創(chuàng)新社會保險制度，但也部分地體現(xiàn)了國家層級深化改革的規(guī)范性文件精神。

　　《社會保險法》和相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章和國家層級的規(guī)范性文件，構(gòu)成了我國社會保險事業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)，我國的社會保險制度基本實現(xiàn)了有法可依。

　　（二）社會保險制度改革不斷走向深化

　　黨的十八大以來，我國開啟了全面深化改革新征程，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，采取讓國家發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的政策取向，社會保險制度改革也走向深化，很多此前想改而未能改成、想做而沒做成的重點領(lǐng)域改革取得重要進展，社會保險制度在朝著正確的方向不斷優(yōu)化。

　　在養(yǎng)老保險方面，根據(jù)《社會保險法》第22條“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并實施”的規(guī)定，2014年通過合并城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；根據(jù)《社會保險法》第10條第3款“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定”，2015年正式建立機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度，由此形成了分別面向企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鄉(xiāng)居民三大群體的法定基本養(yǎng)老保險體系。在提高統(tǒng)籌層次方面，根據(jù)《社會保險法》第64條第3款“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”的規(guī)定，國務(wù)院于2018年通過建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑金制度，促使這一制度向全國統(tǒng)籌邁進了一大步；2022年起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險走向全國統(tǒng)籌。職業(yè)年金制度得以建立并全面發(fā)展，個人養(yǎng)老金政策也已出臺，多層次養(yǎng)老保障體系框架開始成形。

　　在醫(yī)療保險方面，根據(jù)《社會保險法》第25條關(guān)于“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度”的規(guī)定，在2016—2020年間整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，與職工基本醫(yī)療保險一起，確立了由面向居民與職工的兩大制度構(gòu)成的中國基本醫(yī)療保險體系。2020年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》，更是為建設(shè)中國特色的醫(yī)療保障制度提供了科學(xué)的頂層設(shè)計。近幾年來，職工醫(yī)保統(tǒng)籌層次從縣級統(tǒng)籌為主走向全面做實市級統(tǒng)籌，現(xiàn)在又走向省級統(tǒng)籌。在個人賬戶改革方面，2019年明確禁止居民醫(yī)保設(shè)置個人賬戶，2021年規(guī)定職工醫(yī)保的單位繳費部分全部納入醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金，使醫(yī)療保險制度中的私有化成分大幅度消解，強化了統(tǒng)籌保障功能。還有藥品招采走向常態(tài)化、制度化，基金監(jiān)管步入法治化軌道，經(jīng)辦服務(wù)的標準化、信息化、規(guī)范化建設(shè)等，均邁上了新的臺階。綜上，我國醫(yī)療保險制度改革走向全面深化。

　　在工傷保險方面，逐步實現(xiàn)將建筑領(lǐng)域等高風(fēng)險行業(yè)農(nóng)民工、靈活就業(yè)的快遞員和公務(wù)員納入工傷保險范圍。在7個省份、4個行業(yè)開展新就業(yè)形態(tài)勞動者職業(yè)傷害保障試點，創(chuàng)新性地引入按單繳費等方式，擴大了制度覆蓋面。截至2024年3月底，累計參保人員已達801.7萬人。同時，實現(xiàn)了工傷保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，制度的公平性、統(tǒng)一性和抗風(fēng)險能力進一步增強。

　　在失業(yè)保險方面，發(fā)揮了逆經(jīng)濟周期的調(diào)節(jié)作用。在新冠疫情期間，主管部門出臺《關(guān)于實施企業(yè)穩(wěn)崗擴崗專項支持計劃》《關(guān)于擴大失業(yè)保險保障范圍的通知》《關(guān)于促進失業(yè)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)的通知》等一系列政策文件，通過加大失業(yè)保險穩(wěn)崗返還力度、階段性延長大齡失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金期限、階段性實施失業(yè)補助金政策、階段性擴大失業(yè)農(nóng)民工保障范圍、階段性減免繳費、強化困難人員兜底保障，強化重點地區(qū)就業(yè)幫扶等手段，為特殊時期保障失業(yè)人員基本生活、減輕企業(yè)繳費負擔、支持企業(yè)減少裁員和促進再就業(yè)提供了重要支持。

　　此外，2018年通過修法實現(xiàn)了生育保險基金和職工基本醫(yī)療保險基金合并建賬及核算。2016年以來分兩批在49個城市開展長期護理保險制度試點工作。截至2023年，49個試點城市參加長期護理保險人數(shù)共18330.87萬人，享受待遇人數(shù)134.29萬人；2023年基金收入243.63億元，基金支出118.56億元；長期護理保險定點服務(wù)機構(gòu)8080家，護理服務(wù)人員30.28萬人。為支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，減輕失能人員及其家庭的經(jīng)濟負擔發(fā)揮了一定的作用。

　　（三）社會保險監(jiān)管體制與經(jīng)辦機制走向優(yōu)化

　　健全的監(jiān)管體制和經(jīng)辦機制是確保社會保險制度規(guī)范有序運行和維護公民社會保險合法權(quán)益的根本保障。黨的十八大以來，這方面的改革力度加大，實現(xiàn)了監(jiān)管體制與經(jīng)辦機制的全面優(yōu)化。

　　建立了立法監(jiān)督、行政監(jiān)督與社會監(jiān)督體制。在立法監(jiān)督方面，自2013年3月第十二屆全國人大一次會議起，將社會保險基金預(yù)算納入了全國人民代表大會每年審議的全口徑預(yù)算報告范圍，自此形成了國家立法機關(guān)對社會保險基金進行預(yù)算監(jiān)督的慣例。全國人大常委會還通過聽取國務(wù)院專項報告和專題詢問方式，對主要包含社會保險的社會保障工作情況進行監(jiān)督。2018年12月，第十三屆全國人大常務(wù)委員會第七次會議通過了《關(guān)于修改＜中華人民共和國社會保險法＞的決定》。在行政監(jiān)督方面，人力資源社會保障部門制定了社會保險經(jīng)辦內(nèi)部控制辦法，規(guī)范社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)，嚴厲打擊各類欺詐騙保行為。國家醫(yī)療保障局連續(xù)五年開展全覆蓋式的日常監(jiān)督檢查，2023年全年檢查核查80.2萬家醫(yī)療機構(gòu)，處理45.1萬家，追回醫(yī)保資金186.5億元。國家審計署于2021年7月出臺《關(guān)于提升社會保障審計監(jiān)督效能的指導(dǎo)意見》，并于同年開展了全國養(yǎng)老保險基金審計工作，將審計中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給有關(guān)部門，充分發(fā)揮了審計監(jiān)督的功能。在社會監(jiān)督方面，工會系統(tǒng)根據(jù)《社會保險法》的規(guī)定，積極參與社會保險重大事項研究，依法維護職工合法權(quán)益。以湖南省為例，湖南省全省工會建立縣級以上勞動爭議調(diào)解室385個，有調(diào)解員1336名，2023年全省各級工會參與調(diào)解勞動爭議案件4418件，幫助職工挽回經(jīng)濟損失1.9億元，很好地發(fā)揮了保護勞動者權(quán)益的作用。

　　實現(xiàn)了社會保險管理體制優(yōu)化。2018年黨和國家機構(gòu)改革向適應(yīng)社會保障管理現(xiàn)代化方向邁進了一大步。這一輪改革確立了同一類事務(wù)由同一部門集中管理的原則，形成了現(xiàn)行社會保險行政管理格局：人力資源社會保障部主管全國養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險；國家醫(yī)療保障局主管全國醫(yī)療保險、生育保險、護理保險、醫(yī)療救助等；國家稅務(wù)總局主管社會保險費的征收；財政部主管社會保險預(yù)算與社會保障戰(zhàn)略儲備基金；審計署負責(zé)社會保險基金審計。社會保險管理體制的優(yōu)化，掃除了阻礙深化改革的體制性障礙，也為社會保險制度建設(shè)提供有力的組織保障。

　　社會保險經(jīng)辦體系全面建立并基本實現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型?！渡鐣ｋU法》第九章專門規(guī)范“社會保險經(jīng)辦”，為社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)提供了指引。2023年9月，國務(wù)院頒行《社會保險經(jīng)辦條例》，社會保險經(jīng)辦制度得到確立。經(jīng)過近十余年來的發(fā)展，我國已經(jīng)建成了從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的5級社會保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)并延伸到村居社區(qū)。人力資源社會保障部提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，全國各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)人員達到14.2萬人，其中超過70%集中在縣（區(qū)）級；國家醫(yī)療保障局提供的數(shù)據(jù)顯示，全國共有縣級及以上醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)3407個，超過85%集中在縣（區(qū)）級，從而確保了各項社會保險業(yè)務(wù)的基層服務(wù)。不僅如此，社會保險經(jīng)辦服務(wù)的信息化和數(shù)字化建設(shè)取得顯著進展，大大提高了參保單位和參保人享受服務(wù)的便利化程度。一是國家社會保險公共服務(wù)平臺建設(shè)基本完成。目前已經(jīng)開通94項全國性服務(wù)，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌信息平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時更新，確保養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)總體順暢；醫(yī)保信息平臺在有效支撐全國13.34億參保人保障工作的同時，持續(xù)推進14個子系統(tǒng)的建設(shè)與維護工作，動態(tài)更新18套信息編碼，省內(nèi)就醫(yī)直接結(jié)算基本實現(xiàn)，跨省異地就醫(yī)結(jié)算全面推開，2023年，全國普通門急診、門診慢特病及住院異地就醫(yī)2.43億人次，涉及費用7111.05億元。二是用戶端的信息化和電子化建設(shè)得到加強。截至2024年4月，全國社會保障卡持卡人數(shù)達13.82億人，其中9.9億人在手機中領(lǐng)用了電子社保卡，具有就業(yè)服務(wù)、領(lǐng)取養(yǎng)老金、看病報銷等功能；醫(yī)保部門發(fā)放的醫(yī)保電子憑證用戶數(shù)超過4.5億，國家醫(yī)保信息平臺有效支撐了13.34億參保人的就醫(yī)行為，2023年全年結(jié)算達到82.47億人次。互聯(lián)網(wǎng)無卡結(jié)算穩(wěn)步推進，有效地解決了患者在本地或異地住院墊資和“跑腿”報銷問題。三是不斷創(chuàng)新服務(wù)模式，普遍推廣網(wǎng)上經(jīng)辦和異地協(xié)作，實行“一站式服務(wù)、一窗口辦理、一單制結(jié)算”。在大力發(fā)展智能經(jīng)辦服務(wù)的同時，還注重改善傳統(tǒng)服務(wù)方式，方便老年人等群體，各項社會保險特別是基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險公共服務(wù)水平有了質(zhì)的提升。

　?。ㄋ模┥鐣ｋU已成為惠及全民的有力制度保障

　　《社會保險法》的頒行，促使我國社會保險事業(yè)發(fā)展進入快車道。國家通過新建制度和擴大已有制度覆蓋面兩條路徑，推進全民參保計劃，建立了世界上覆蓋人口最多的社會保險體系；通過增加財政投入以及繳費水平伴隨收入水平的持續(xù)提高，實現(xiàn)了社會保險基金收支規(guī)模持續(xù)擴大，基金運行總體安全平穩(wěn)；進而促使各項社會保險待遇穩(wěn)步增長，基本達到了社會保險水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的要求。

　　1.社會保險覆蓋面與惠及民生廣度穩(wěn)步擴大

　　黨的十八大以來，讓國家發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民成為基本政策取向，黨中央把社會保障體系建設(shè)擺上了更加突出的位置。目前，我國已經(jīng)建立了全世界覆蓋人口最多的社會保險體系，有效地維護了廣大勞動者的社會保險權(quán)益。人民群眾不分城鄉(xiāng)、地域、性別、職業(yè)，在面對年老、疾病、失業(yè)、工傷等風(fēng)險時都有了相應(yīng)制度保障。圖1直觀展現(xiàn)了2011年到2023年各項社會保險制度參保人數(shù)的變化情況。

　　在養(yǎng)老保險方面，2011年底時全國參保人數(shù)為61573萬人，其中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為28391萬人，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數(shù)為32643萬人，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數(shù)為539萬人。到2023年底，全國參保人數(shù)為106643萬人，增長了73.2%，其中：參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)達到52121萬人，是2011年的1.84倍；參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)54522萬人，是2011年參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)的1.64倍。

　　在醫(yī)療保險方面，2011年底，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為47343萬人（其中，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保人數(shù)25227萬人，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人數(shù)為22116萬人），參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療8.32億人，因為兩個部門分管，加之農(nóng)民工群體規(guī)模龐大和人口流動性高，重復(fù)參保人數(shù)不少。2023年底，因一部門統(tǒng)管且建立了全國信息平臺，在消除重復(fù)參?，F(xiàn)象的條件下，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)為37095萬人、參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)為96294萬人，覆蓋率穩(wěn)定在95%左右。

　　其他保險項目覆蓋面也在不斷擴大。2011年到2023年，失業(yè)保險的參保人數(shù)從14317萬人增長到24373萬人，工傷保險參保人數(shù)從17696萬人增長到30170萬人，生育保險參保人數(shù)從13892萬人增長到24907萬人，分別增長了70.2%、70.5%、79.3%。不僅如此，國家還開展了長期護理保險制度的試點工作，截至2023年底參保人數(shù)達到1.83億人。

　　2.基金收支規(guī)模持續(xù)擴大且總體穩(wěn)健

　　社會保險基金是社會保險制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高和財政對社會保險投入的持續(xù)增長，社會保險基金收支規(guī)模持續(xù)擴大，呈現(xiàn)的是穩(wěn)健發(fā)展的態(tài)勢。表1顯示了2011年以來各項社會保險制度的當年基金收支和累計結(jié)余情況，圖2顯示了2011年以來全部社會保險基金累計結(jié)余的增長情況。各項社會保險基金的累計結(jié)余從2011年的3萬億元增長到2023年的13萬多億元，如果再加上全國社會保障基金理事會管理的用于應(yīng)對人口老齡化高峰需求的戰(zhàn)略儲備基金，我國社會保險基金累計結(jié)存規(guī)模已經(jīng)接近16萬億元，占當年GDP的比重約為12.7%。以遵循現(xiàn)收現(xiàn)付原則的基本醫(yī)療保險為例，2023年累計結(jié)余達到4.79萬億元，是上一年度基金支出的1.95倍，其他各項險種的累計結(jié)余基金可支付年份也都超過一年，所顯示的是基金累計結(jié)存規(guī)模偏大的格局。因此，在世界各國普遍采取現(xiàn)收現(xiàn)付財務(wù)機制的情形下，我國社會保險制度總體上并不存在基金不足的問題，而是形成了制度性缺陷所造成的統(tǒng)一性、互濟性不足導(dǎo)致各地基金余缺不一的非正常格局。

　　《社會保險法》第65條規(guī)定，“縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時，給予補貼?！苯嗄陙?，國家財政對社會保險基金的投入持續(xù)增長。根據(jù)財政部提供的數(shù)據(jù)，2010—2023年，全國財政累積補助社會保險基金19.8萬億元，年均增幅16.6%，比同期全國財政支出整體增幅高7個百分點，占全國財政支出的比重從2010年的3.9%提高到2023年的8.8%。2023年，全國財政分別補助企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金7722億元、4059億元、6260億元和6703億元，分別占當年基金收入的14.7%、63.8%、37.3%、63.4%。

　　表2和圖3展示了國家財政對各項社會保險制度的補貼金額及其占各項社會保險基金收入的比例，從中不難發(fā)現(xiàn)，財政資金占社會保險基金總量的比例在25%左右，在居民養(yǎng)老保險、居民醫(yī)療保險基金中的占比接近2/3，為各項社會保險基金規(guī)模的持續(xù)壯大發(fā)揮了積極作用。與此同時，為了提高基金運行的安全性，根據(jù)《社會保險法》第65條至第67條的相關(guān)規(guī)定，財政部門于2022年牽頭印發(fā)了《社會保險基金預(yù)算績效管理辦法》，將社會保險基金預(yù)算全面納入了績效管理。

　　此外，根據(jù)《社會保險法》第71條的規(guī)定，國家設(shè)立全國社會保障基金，2022年全國社會保障基金資產(chǎn)總額為2.88萬億元，年均投資收益率為7.66%。截至2022年底，財政性撥入全國社保基金資金和股票累計10932.72億元，其中：一般公共預(yù)算撥款3598.36億元，國有股減轉(zhuǎn)持資金和股票2844.13億元（減持資金971.59億元，境內(nèi)轉(zhuǎn)持股票1028.99億元，境外轉(zhuǎn)持股票843.55億元），彩票公益金4301.53億元，國有資本經(jīng)營預(yù)算100.00億元，罰沒股票劃轉(zhuǎn)充實社?；?8.71億元。

　　綜上可見，我國社會保險制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ)更加堅實。

　　3.待遇水平穩(wěn)步提高增強了受益群體的獲得感

　　《社會保險法》施行以來，各項社會保險待遇穩(wěn)步增長，成為最重要的收入再分配手段，也顯著地增強了受益群體的獲得感。

　　在養(yǎng)老保險方面，隨著個人繳費水平伴隨收入增長而持續(xù)提高和財政投入力度的持續(xù)加大，養(yǎng)老金也在連年增長。如表3所示，2012—2023年，城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金水平從1742元提高到3742元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金從72元提高到223元，漲幅分別為114.8%和209.7%。

　　在醫(yī)療保險方面，國家醫(yī)療保障局通過降低起付線、提高或取消封頂線、提高報銷比例、不斷擴大基本醫(yī)療保險目錄等方式，穩(wěn)步提高醫(yī)保待遇水平。2011—2022年，職工醫(yī)?；鹑司С龊吐毠めt(yī)保統(tǒng)籌基金人均支出從1593元、995元分別提高到4205元、2637元，其增幅快于同期個人衛(wèi)生支出，從而說明醫(yī)療保險的實際報銷比例在穩(wěn)步提高。居民醫(yī)保在政策范圍內(nèi)的報銷比例也在持續(xù)提升，目前達到了70%左右。低保對象與特困人員均享受政府資助參保待遇，其醫(yī)保報銷水平更要超過一般人群，貧病之間的鏈條基本上被切斷。

　　在失業(yè)保險和工傷保險方面，2012—2023年，失業(yè)保險待遇從月均707元提高到1814元，工傷保險傷殘津貼從1864元提高到4051元，漲幅分別達到156.6%和117.3%。

　　總之，各項社會保險待遇水平在穩(wěn)步提高，既有效保障了勞動者在遭遇風(fēng)險時的基本生活水平，也成為城鄉(xiāng)居民分享經(jīng)濟發(fā)展成果的重要機制。中國的社會保險改革與制度建設(shè)，不僅實質(zhì)性地造福了億萬中國人民，也為全球社會保險的發(fā)展做出了卓越貢獻。

　　二、社會保險制度實踐中存在的主要問題

　　充分肯定我國社會保險制度在近10多年間獲得巨大發(fā)展成就，并不意味著這一制度不存在問題。恰恰相反，從過去主要是通過增量改革方式來解決社會保險“有”與“無”的問題，發(fā)展到現(xiàn)在必須通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化實現(xiàn)理性建制的新階段，迫切需要直面現(xiàn)行制度安排的問題，因為社會保險制度具有剛性發(fā)展特征，建制之時差之毫厘，未來發(fā)展必定失之千里。經(jīng)過深入調(diào)研，可以獲得的一個基本判斷是：我國社會保險制度面臨的根本問題，絕不是“錢不夠的問題”，而是改革初期留下的制度性缺陷所導(dǎo)致的路徑偏差以及相關(guān)政策陷入僵化，致使發(fā)展質(zhì)量不高，改革30余年仍是制度尚未成熟，系統(tǒng)性風(fēng)險正在高速積累，這迫切需要引起高度警惕，并通過進一步全面深化改革全面優(yōu)化現(xiàn)行制度才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　?。ㄒ唬┙ㄖ评砟畲嬖谡`區(qū)，導(dǎo)致制度性缺陷且還在慣性運行之中

　　眾所周知，社會保險制度是具有共享性質(zhì)的社會公共品，這一制度的卓越功能是以確定性的集體力量來化解具有不確定性的個體風(fēng)險，并通過強制共享來促進社會平等，互助共濟構(gòu)成其牢靠的基石。德國、英國、法國、美國、日本等發(fā)達資本主義國家正是利用社會保險制度這種天然的公有共享制屬性來矯治私有制下獨占獨享所導(dǎo)致的兩極分化痼疾、彌補市場失靈的缺陷并修復(fù)市場危機帶來的社會危機，進而維系了資本主義制度的延續(xù)，也通過增進勞動者福利促進了社會公平與社會團結(jié)。但在20世紀90年代，我們輕信世界銀行等國際金融資本集團和一些自由主義經(jīng)濟學(xué)人的主張，將私有化元素（如個人賬戶）與市場交易做法（如居民醫(yī)保按人頭繳費，所謂繳費與待遇激勵制，宣揚多繳多得、長繳多得的市場邏輯等）引入基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等制度，與社會保險制度應(yīng)當天然具備的公共屬性嚴重相悖，構(gòu)成了制度性缺陷且還在慣性運行之中，由此導(dǎo)致互助共濟功能折損、公眾國家觀念與集體意識弱化、個人利己主義泛濫、地方本位主義強化等一系列問題并持續(xù)發(fā)酵，成為影響社會保險制度理性建制、定型發(fā)展的巨大阻力。

　　以基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險中引入私有化屬性的個人賬戶制為例，這種政策選擇既違背了互助共濟的客觀規(guī)律，也不符合中國人共建共享的傳統(tǒng)，導(dǎo)致這兩項主要制度至今還在彎道上行進，個人賬戶制及其衍生的一系列問題已經(jīng)讓這兩項主要制度付出了高昂代價，未來為消除個人賬戶及其不良效應(yīng)還需要付出巨大努力。如基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶因?qū)儆谒饺怂?，不僅導(dǎo)致參保人之間完全喪失互助共濟性，而且衍生出遺產(chǎn)繼承和需要制度承擔長壽風(fēng)險等問題，對制度的可持續(xù)性造成嚴重威脅。再如職工基本醫(yī)保中的個人賬戶同樣屬于私人所有，同樣使參保人之間完全喪失互助共濟性，亦使巨量的醫(yī)?；鸾Y(jié)余無法統(tǒng)籌使用，直接大幅度地減損了醫(yī)保制度的統(tǒng)籌保障能力，造成了一方面醫(yī)保基金巨量結(jié)存，另一方面又無法從根本上解除城鄉(xiāng)居民疾病醫(yī)療特別是重大疾病醫(yī)療的后顧之憂的畸形格局。

　　私有化的個人賬戶帶來的問題至少包括：（1）個人賬戶支付的長壽風(fēng)險問題。在職工養(yǎng)老保險制度中，個人賬戶余額發(fā)放完畢而參保人仍處于生存狀態(tài)時，需要由統(tǒng)籌基金繼續(xù)支付個人賬戶養(yǎng)老金，由此造成個人賬戶的長壽風(fēng)險。相關(guān)研究預(yù)測，如果不進行制度調(diào)整，2035年時長壽風(fēng)險帶來的基金缺口將超過3萬億元，占基本養(yǎng)老金支出的比例達到22.9%。再如機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的個人賬戶采取余額發(fā)放為止的計發(fā)方式，由此導(dǎo)致個人賬戶計發(fā)完畢后，參保人養(yǎng)老金水平大幅下降的狀況，進而引發(fā)代際落差和矛盾，容易導(dǎo)致老年貧困現(xiàn)象的發(fā)生。（2）個人賬戶余額的繼承問題?！渡鐣ｋU法》第14條規(guī)定，個人死亡的，個人賬戶余額可以繼承，從而明確了個人賬戶養(yǎng)老金的私人產(chǎn)權(quán)屬性。但在實踐中，個人賬戶余額的遺屬繼承面臨遺屬認定、無遺屬或跨地區(qū)管理等問題，給基層經(jīng)辦機構(gòu)帶來了極大的不必要工作量。審計署提供的數(shù)據(jù)表明，2020年的審計發(fā)現(xiàn)10省未按照規(guī)定及時辦理66.89萬人的個人賬戶資金轉(zhuǎn)移或清退，涉及19.52億元。濟南市的基金審計情況顯示，截至2022年底，濟南市未清退的死亡職工個人賬戶沉淀資金共計896.07萬元，涉及789人。（3）個人賬戶的記賬利率問題?！渡鐣ｋU法》規(guī)定個人賬戶需要記錄記賬利率，但未規(guī)定記賬利率的確定方式。有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)顯示，2020年以來的記賬利率均超過6%，顯著高于實際GDP增長率，為未來的養(yǎng)老金支付埋下了隱患。如果說醫(yī)保個人賬戶的危害早已是顯性化的現(xiàn)象，那么，基本養(yǎng)老保險個人賬戶的嚴重后遺癥也開始顯性化，如果任其發(fā)展下去，必然成為危及制度持續(xù)發(fā)展的重大因素。

　　將市場交易做法引入法定的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險是現(xiàn)行社會保險制度的又一制度性缺陷，主要表現(xiàn)為以下幾點。一是在基本養(yǎng)老保險中，極少宣傳甚至完全不宣傳公平正義、互助共濟的本源職責(zé)，而且長期灌輸“長繳多得、多繳多得”的市場觀念，不僅導(dǎo)致人們對法定養(yǎng)老金制度的認識陷入迷霧、責(zé)任與公平意識喪失、個人主義與利己主義泛濫，而且無法形成縮小三大群體基本養(yǎng)老待遇差距的共識，未來養(yǎng)老金制度面臨著滋生社會矛盾的風(fēng)險。二是居民醫(yī)保是我國醫(yī)療保險制度的主體，目前覆蓋全國近3/4的人口，但已經(jīng)陷入市場化交易且難以擺脫的困局。如在籌資環(huán)節(jié)，居民醫(yī)保采取按人頭繳納定額保險費的做法，將本應(yīng)遵循“按收入能力繳費、按實際費用支付”的法定醫(yī)療保險異化為商業(yè)產(chǎn)品，導(dǎo)致繳費負擔與收入高低負相關(guān)，即收入越低負擔越重、收入越高負擔越輕，加之參保人對健康的重視程度與就醫(yī)行為和收入高低往往存在正相關(guān)關(guān)系，在所有人都等額繳費的情形下必然是看病偏少的低收入者為更習(xí)慣就醫(yī)的高收入者付費，從而具有顯著的逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)，籌資不公導(dǎo)致了整個制度的不公，且因為低收入群體無法承擔每年上漲的繳費負擔而高收入者因搭了低收入者的便車而無需承擔更多責(zé)任，這一制度的不可持續(xù)性已經(jīng)顯性化。同時，將完全屬于社會保險性質(zhì)的大病保險委托商業(yè)保險公司經(jīng)辦，實質(zhì)上肢解了這一制度的社會保險功能，在實踐中導(dǎo)致社商不分、主體責(zé)任邊界不清，也增加了制度運行成本，還制造了職工與居民兩大群體之間的差異性，因為商業(yè)保險公司需要扣除運行成本并賺取相應(yīng)的利潤，而居民大病風(fēng)險也很難化解。因此，將市場交易做法引入社會保險制度，既損害了這一制度的健康發(fā)展，也導(dǎo)致保險公司不是通過努力創(chuàng)新產(chǎn)品來吸引客戶而是圍繞社會保險項目來展開競爭，這是造成我國商業(yè)保險業(yè)至今還未成熟的重要原因。

　　特別令人擔憂的是，上述市場交易做法還在延續(xù)。如2024年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全基本醫(yī)療保險參保長效機制的指導(dǎo)意見》中，雖然放寬放開參保戶籍限制、擴大醫(yī)保共濟范圍、強化參保人責(zé)任意識是符合制度客觀規(guī)律的正確取向，但未提及改革居民醫(yī)保按人頭繳費的現(xiàn)行籌資政策的具體舉措，卻提出“建立對居民醫(yī)保連續(xù)參保人員和零報銷人員的大病保險待遇激勵機制”以及增加待遇等待期的新市場化做法。可以預(yù)料的一個結(jié)果是：在繼續(xù)按人頭繳費的情形下，逆向調(diào)節(jié)問題將進一步惡化，不可持續(xù)風(fēng)險會加大，而高收入群體可以繼續(xù)搭乘低繳費的便車而享受更好的醫(yī)保待遇，低收入群體可能因不堪日益加重的繳費負擔斷保或不參保而陷入新的疾病與貧困交織鏈條之中，由此衍生的社會問題不容低估，亦與鼓勵生育的人口政策取向相悖。

　?。ǘ┲贫润w系存在系統(tǒng)性失衡、統(tǒng)一性不足和責(zé)任分擔機制不清

　　1.系統(tǒng)性失衡直接影響社會保險制度綜合效能發(fā)揮

　　社會保險制度是一個由多項目分工負責(zé)解除特定的不確定性生活風(fēng)險的制度體系，結(jié)構(gòu)均衡地向前推進是充分發(fā)揮其綜合效能的正確取向。但在現(xiàn)行社會保險制度體系中，不同保險項目之間存在失衡現(xiàn)象。養(yǎng)老金最受重視，醫(yī)保次之，工傷、失業(yè)保險較被忽略，護理保險還未真正建立，而根據(jù)德國、日本兩個長壽大國的實踐，當老齡化由輕度進入中度后，醫(yī)療保險、護理保險變得至關(guān)重要。在制度功能方面，居民養(yǎng)老保險根本不足以解決參保對象老年基本生活的經(jīng)濟來源問題；醫(yī)療保險尚未充分與公共衛(wèi)生、健康促進等政策形成有效協(xié)同；工傷保險僅聚焦于工傷發(fā)生者的基本生活保障，“預(yù)防、補償、康復(fù)”的三位一體格局還沒有真正建立；失業(yè)保險僅局限于保障體制內(nèi)正規(guī)就業(yè)群體中登記失業(yè)勞動者的基本生活，預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)、促進就業(yè)的功能亟待拓展，最直觀的表現(xiàn)就是領(lǐng)取待遇人數(shù)在登記失業(yè)人數(shù)中長期占比較低（見圖4）；生育保險未能有效覆蓋非受雇勞動的女性，無法對國家鼓勵生育的政策形成有效支撐。

　　在社會保險參數(shù)設(shè)置與調(diào)整方面，很多關(guān)鍵性的參數(shù)都已無法適應(yīng)人口年齡結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展變化，包括法定參保對象范圍、各險種繳費率、最低繳費年限、保險待遇領(lǐng)取條件、法定退休年齡以及養(yǎng)老金計發(fā)辦法等都陷入僵化狀態(tài)，缺乏靈活調(diào)整的機制和能力。

　　與此同時，法定基本保障與補充保障發(fā)展失衡。迄今仍是偏重政府主導(dǎo)的第一層次，市場與社會力量主導(dǎo)的其他層次發(fā)展嚴重不足，陷入了第一層次膨脹勢頭難減而其他層次又難以發(fā)力的怪圈。如在職工養(yǎng)老保險中，基本養(yǎng)老保險一層獨大，企業(yè)年金發(fā)展異常遲緩，2015年到2023年企業(yè)年金參保人數(shù)僅從2316萬人增加到3144萬人，僅占企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保職工人數(shù)的8.3%；商業(yè)性個人養(yǎng)老金發(fā)展更加滯后，2022年開始實施的個人養(yǎng)老金呈現(xiàn)出“開戶熱、繳存冷”的情況，截至2023年5月底，個人養(yǎng)老金參加人數(shù)為3743.51萬人，據(jù)推算，實際繳費人數(shù)僅為參加人數(shù)的31.37%，平均繳費金額不足每年1.2萬元繳費上限的20%。人們幾乎將老年生活經(jīng)濟來源全部寄托在基本養(yǎng)老金上。同時，面向機關(guān)事業(yè)單位職員的職業(yè)年金卻迅速實現(xiàn)了全覆蓋，且處于單位與個人繳費率分別為工資的8%、4%的高水平狀態(tài)。過去曾引發(fā)企業(yè)退休人員不滿的養(yǎng)老金“雙軌制”正以新的面孔再度出現(xiàn)。

　　此外，社會保險亦未能與其他社會經(jīng)濟領(lǐng)域的重要改革保持同步，從而無法充分發(fā)揮社會保險的綜合效能。例如，支持生育是我國人口政策重要且長期的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，但生育保險仍然局限于單位就業(yè)的職工，絕大多數(shù)育齡人口因靈活就業(yè)或未就業(yè)被排除在外；近年來各地為鼓勵生育而出臺有關(guān)增加產(chǎn)假天數(shù)的規(guī)定，但大部分地區(qū)仍按《女職工勞動保護特別規(guī)定》原產(chǎn)假天數(shù)（98天）計發(fā)生育津貼。因此，生育保險支持生育的功能無法得到充分發(fā)揮。

　　2.統(tǒng)一性不足造成制度不公并向經(jīng)濟社會領(lǐng)域傳導(dǎo)

　　長期以來，我國社會保險改革奉行自下而上試點探索的策略，幾乎各項社會保險制度都缺乏全國統(tǒng)一且能夠剛性約束地方行為的完備法律法規(guī)及政策規(guī)范，地方創(chuàng)新的結(jié)果便是各種政策疊床架屋、五花八門，權(quán)責(zé)模糊、籌資失衡、待遇不公成為現(xiàn)實寫照。

　　一方面，社會保險法律體系不完備，實際運行中主要依靠較低層級的規(guī)范性文件等，從而導(dǎo)致不同地區(qū)辦理同一事項的程序和內(nèi)容不一致，不同部門對同一事項的規(guī)定存在矛盾和沖突。例如，部分地區(qū)繳費基數(shù)以全口徑社會平均工資為基礎(chǔ)，部分地區(qū)則以非私營單位社會平均工資為基礎(chǔ)，還有地區(qū)以最低工資為基數(shù)，由此導(dǎo)致不同地區(qū)實際費率負擔差距很大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)案情基本相同的社會保險領(lǐng)域司法糾紛，法院是否接訴以及審判的結(jié)果甚至都有差別，司法公正因社會保險制度統(tǒng)一性不足而遭受挑戰(zhàn)。

　　另一方面，社會保險制度的統(tǒng)一性與規(guī)范性因地區(qū)分割統(tǒng)籌而受到損害，致使國家利益在一定程度上淪為地方利益。如本該全國統(tǒng)籌的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險目前實質(zhì)上仍然是省級之間的基金余缺調(diào)劑，并未真正實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支；機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險是與分級負責(zé)的多級財政直接捆綁，導(dǎo)致一些地區(qū)陷入困境；居民養(yǎng)老保險更處于縣級統(tǒng)籌層次，各地政策不一，后遺癥嚴重。醫(yī)療保險還停留于市級統(tǒng)籌層面，繳費基數(shù)、籌資標準、醫(yī)保待遇各地不一。應(yīng)當省級統(tǒng)籌的工傷、失業(yè)保險同樣沒有完全實現(xiàn)。在缺乏國家統(tǒng)一政策規(guī)制下，地方出臺政策的隨意性大，有些國家政策沒有得到嚴格執(zhí)行，對社會保險制度造成了直接損害，既導(dǎo)致了籌資不公、基金余缺分化和待遇不公，也損害了法定勞工成本應(yīng)當公平的市場競爭環(huán)境，是建立全國統(tǒng)一大市場和構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的不利因素。

　　3.責(zé)任分擔機制不清衍生出一系列問題

　　責(zé)任分擔是社會保險的基本原則。只有合理的責(zé)任分擔機制，才能推進健康可持續(xù)的社會保險制度運行。我國的社會保險制度雖然確立了責(zé)任分擔原則，但迄今仍然處于權(quán)責(zé)不明確、邊界不清晰狀態(tài)，直接影響到制度的發(fā)展。

　　第一，歷史責(zé)任與現(xiàn)實責(zé)任劃分不清。伴隨著社會經(jīng)濟體制的改革，我國從單位保障制轉(zhuǎn)型為社會保險制，必然產(chǎn)生歷史成本和轉(zhuǎn)軌成本，也存在著“老人”“中人”與“新人”的權(quán)責(zé)問題，但這些問題一直沒有明確的政策依據(jù)，如關(guān)乎億萬“中人”的“視同繳費”就是制度實踐中需要妥善處理的問題?！渡鐣ｋU法》第13條規(guī)定，國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費年限期間應(yīng)當繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔。但視同繳費的認定對象、認定主體、認定標準、費用分擔機制等均沒有明確規(guī)定，從而使得當前的參保人承擔了“雙重負擔”，而隨著經(jīng)歷轉(zhuǎn)軌的一代人大量進入退休年齡并開始領(lǐng)取待遇，亟待出臺專門的視同繳費認定與財政支出機制?！袄先恕薄爸腥恕薄靶氯恕钡膭澐直緛硎?995年前實行養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度改革時的提法，在實踐中卻陷入沒有邊界的困境，如退休人員不需要繳納醫(yī)保費是針對當時的“老人”群體過去長期領(lǐng)取低工資且退休金嚴重偏低而采取的補償性優(yōu)惠，現(xiàn)實中卻將這一政策延續(xù)至今，當時的“中人”“新人”退休后也享受這種免繳費的政策優(yōu)惠，它造成了新的退休人員與必須終身繳費的居民醫(yī)保參保者在繳費方面的不公平。還有養(yǎng)老保險最低繳費年限設(shè)置為15年，也是1995年改革時考慮到“中人”可能的繳費年限而設(shè)定的，同樣延續(xù)至今，“新人”也以15年為自己的最低繳費年限，一些人還以15年為最高繳費年限，致使籌資不足而支付壓力倍增。

　　第二，財政責(zé)任及不同層級責(zé)任不明確?！渡鐣ｋU法》第64條規(guī)定了不同社會保險項目基金的統(tǒng)籌層次，第65條規(guī)定“縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時，給予補貼。”這一條實質(zhì)上規(guī)制了政府財政對社會保險制度特別是養(yǎng)老保險制度負有兜底責(zé)任，這在當時退休人員不多的條件下并不成問題，但進入快速老齡化階段后，支付壓力成倍上升，國家財政也必定陷入具有不確定性的風(fēng)險之中。同時，雖然各項社會保險制度的統(tǒng)籌層次在穩(wěn)步提高，但不同層級政府的責(zé)任尤其是財政支出責(zé)任迄今卻并不清晰，導(dǎo)致各級財政都處于心中無數(shù)狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的財政補助中，中央財政所占比例為92%，居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金靠中央財政支撐，地方只有象征性投入。地方財政對各項社會保險制度投入的積極性嚴重不足，有效的激勵約束機制并未建立。

　　第三，勞動者與用人單位的責(zé)任不清晰。一方面，勞動者和用人單位在繳費中的責(zé)任分配結(jié)構(gòu)失衡。目前，用人單位承擔的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險繳費責(zé)任分別是職工個人的2倍、3倍，個別地方用人單位的醫(yī)療保險繳費甚至達到4倍。參保人員對提升待遇的呼聲持續(xù)高漲，承擔繳費責(zé)任的意識卻相對淡薄。在職工基本醫(yī)療保險中，退休人員不繳費而支出的醫(yī)?；饏s是在職職工的4倍左右，形成了待遇享受與繳費責(zé)任的權(quán)責(zé)錯位，更與缺乏收入保障的城鄉(xiāng)老年居民須終身繳納醫(yī)保費形成鮮明反差，這種局面持續(xù)下去必定動搖制度持續(xù)發(fā)展的根本。另一方面，勞動者與用人單位在社會保險領(lǐng)域的糾紛往往被異化為勞動糾紛。在社會保險權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，大多是因為用人單位未履行責(zé)任而導(dǎo)致勞動者權(quán)益受損，而在司法實踐中，本應(yīng)當是參保人與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，卻往往被錯誤地置于勞動關(guān)系框架中，如要求勞動者去起訴用人單位繳費，而正確的做法應(yīng)當是由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和社會保險費征收機構(gòu)履行催繳義務(wù)。

　　第四，不同行政部門之間的權(quán)責(zé)劃分仍有模糊。2018年黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》對社會保險管理體制進行了優(yōu)化重構(gòu)，涉及社會保險業(yè)務(wù)的行政主管部門包括人力資源社會保障、醫(yī)療保障及稅務(wù)部門，亟待進一步明確不同部門的權(quán)責(zé)邊界。例如，在部門分工的情形下，靈活就業(yè)人員自行參保需要前往社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、醫(yī)療保障經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)部門分別辦理登記參保和繳費業(yè)務(wù)，大大增加了時間成本，也不符合“一項業(yè)務(wù)跑一次”的基層公共服務(wù)改革方向。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的繳費基數(shù)并不統(tǒng)一，這既與缺乏明確統(tǒng)一的繳費基數(shù)確定方式有關(guān)，也與部門之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)。在實踐中還存在職工個人向稅務(wù)部門舉報用人單位未為其辦理參保登記導(dǎo)致權(quán)益受損，但因為稅務(wù)部門因只負責(zé)征繳而不負責(zé)參保登記從而無法妥善解決等現(xiàn)象。此外，還存在區(qū)域之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足、信息無法共享等問題。審計署2021年的專項審計就發(fā)現(xiàn)，全國4.62萬人跨險種跨統(tǒng)籌區(qū)域重復(fù)領(lǐng)取待遇3.7億元。

　?。ㄈ渡鐣ｋU法》嚴重滯后于實踐發(fā)展需要

　　在2007—2010年全國人大常委會制定《社會保險法》過程中，我國社會保險改革正處于摸索階段，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民養(yǎng)老保險尚在試點，對社會保險特別是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險改革目標、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)及管理運行機制選擇等均未有高度共識，加之2008年美國次貸危機引發(fā)的國際經(jīng)濟危機對我國經(jīng)濟發(fā)展沖擊巨大，必然使該法存在著歷史局限性。《社會保險法》實施以來，我國社會保險發(fā)展步伐明顯加快，但路徑偏差及慣性運行卻使以優(yōu)化制度為目標的深化改革不易推進，而人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)形態(tài)等也發(fā)生了深刻變化，進一步暴露出了《社會保險法》的滯后與不適應(yīng)性。

　　1.法條規(guī)定總體上原則性強、操作性不足

　　在調(diào)研中，有關(guān)部門和司法機關(guān)均認為，《社會保險法》總體上較為原則性，大多是對既有政策條款的提煉，而少有條款可以作為政策實施或司法判例的依據(jù)，從而操作性嚴重不足。例如，建立多層次養(yǎng)老保險體系是《社會保險法》的明確目標，但因缺乏具體規(guī)制，迄今仍然是基本養(yǎng)老保險一層獨大；《社會保險法》規(guī)定，個人可以監(jiān)督單位繳費情況，但現(xiàn)實中連按照何種標準繳費都缺乏知情權(quán)；對制度改革前參加工作的國有單位職工工齡“視同繳費”是《社會保險法》的重要規(guī)定，關(guān)系到曾在國有企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位工作者和在軍隊服役者的基本社會保險權(quán)益，但“視同繳費”的對象、標準及其與待遇掛鉤如何操作，資金來源于何處，均缺乏統(tǒng)一的具體規(guī)定，各地出臺的政策存在差異性，已經(jīng)隱含著巨大的社會風(fēng)險；政府對養(yǎng)老保險等承擔兜底責(zé)任是否無限，以及如何在中央與地方之間進行分責(zé)，均缺乏明確的法律規(guī)定；職工醫(yī)保中的個人賬戶已經(jīng)被詬病多年，如何處理卻在法律中被完全回避，深化改革需要有明確的法律規(guī)制；對養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合之結(jié)構(gòu)比例缺乏明確規(guī)定，故而還在不時引發(fā)重大分歧，存在著以個人利己主義弱化社會保險制度互助共濟本色的風(fēng)險；社會保險繳費基數(shù)確定辦法各地不一，嚴重地損害了這一制度的籌資公平性，也損害了全國范圍內(nèi)法定勞動成本應(yīng)當公平的法則；拖欠社會保險費的現(xiàn)象仍然存在，但行政部門在追繳過程中的分工及其可以使用的手段也并不清晰。

　　2.部分重要的制度要素存在立法空白

　　其一，未對繳費工資構(gòu)成項目及計算口徑、各險種繳費基數(shù)計算規(guī)則、費率以及申報繳納期限等基本要素作出明確規(guī)定，導(dǎo)致各地各行其是，動搖了社會保險籌資的根基。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地的個人繳費工資有職工本人上一年度月平均工資、上月工資、本月工資等多種口徑，存在省域內(nèi)不統(tǒng)一、各險種不一致的問題。又如繳費基數(shù)，各地職工養(yǎng)老保險單位繳費基數(shù)使用職工個人繳費基數(shù)之和，但是職工醫(yī)療保險和失業(yè)保險等險種使用本單位職工工資總額、職工個人繳費基數(shù)之和等多種口徑。再如申報繳納期限在各地不同險種、不同繳費群體間存在較大差異，屬期有“當月繳當月”“當月繳上月”“跨月繳費”等情形，征期在同一個月內(nèi)的截止日期也不統(tǒng)一。在蘇州工業(yè)園區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，此前企業(yè)都以月為基數(shù)申報周期，但提高統(tǒng)籌層次統(tǒng)一經(jīng)辦系統(tǒng)后，改為年度申報基數(shù)，導(dǎo)致本年度工資收入下降但繳費基數(shù)卻仍按去年較高工資水平計算的不合理現(xiàn)象。這些亂象均是《社會保險法》缺乏統(tǒng)一規(guī)制的結(jié)果。

　　其二，未對先行支付的流程尤其是追償規(guī)則進行明確規(guī)定。《社會保險法》第30條、第41條和第42條分別對醫(yī)療保險和工傷保險的先行支付進行了規(guī)定。先行支付制度是在涉及第三方責(zé)任的情景下，優(yōu)先確保參保人按時享受社會保險相關(guān)待遇的重要制度設(shè)計。但在各地的調(diào)研中，各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、醫(yī)療保障經(jīng)辦機構(gòu)紛紛表示對先行支付持保守和謹慎態(tài)度，主要原因就是追償效果不理想，大部分先行支付資金無法追回。經(jīng)辦機構(gòu)為防止擔責(zé)，往往陷入了“勞動者訴訟-強制執(zhí)行-社會保險經(jīng)辦機構(gòu)墊付-經(jīng)辦機構(gòu)起訴第三方責(zé)任人”的“程序空轉(zhuǎn)”中，既耗費司法資源和時間成本，無端增加了一個訴訟案件和一個執(zhí)行案件，追償效果也不理想。因此，亟需對社會保險先行支付的流程、經(jīng)辦機構(gòu)追償?shù)氖侄魏痛胧?、在符合條件下經(jīng)辦機構(gòu)未先行支付所需要承擔的責(zé)任，以及無法追償后的財務(wù)核銷辦法等進行更加細致明確的規(guī)定，更好地維護參保人的權(quán)益。

　　其三，未對歷史欠費問題明確解決辦法。用人單位未繳納或未足額繳納職工的社會保險費用，是長期存在且具普遍性的現(xiàn)實問題。隨著參保職工權(quán)利意識的增強尤其是退休人員數(shù)量的不斷增加，各地均出現(xiàn)職工尤其是臨近退休職工要求用人單位補繳社會保險費的訴求。在目前的司法實踐中，由于未明確規(guī)定追溯期，司法機關(guān)往往對此不予受理，而通過調(diào)解仲裁等手段解決，全國尚無統(tǒng)一的政策安排。針對這樣的歷史欠費問題，一方面，必須認識到它對勞動者的社會保險權(quán)益造成了嚴重損害，是《社會保險法》執(zhí)法力度不足、用人單位法律意識淡漠的結(jié)果，因為勞資雙方都沒有權(quán)利自行約定社會保險繳費基數(shù)，更不能逃避法定的參保繳費義務(wù)；另一方面，也要認識到此類糾紛波及面廣，一個案件往往涉及一類群體，一旦進行大面積追繳或補繳，又會對企業(yè)經(jīng)營帶來巨大影響，甚至波及社會安全穩(wěn)定，從而需要在全國層面出臺統(tǒng)一的解決辦法。需要引起特別關(guān)注的是，受到地方財力的影響，社會保險欠費目前正在向機關(guān)事業(yè)單位社會保險制度蔓延，制度風(fēng)險在持續(xù)累積。

　　其四，未對社會保險費征收中相關(guān)措施的適用性作明確規(guī)定。社會保險費是社會保險制度健康運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，國家稅務(wù)部門自2018年承擔社會保險費征收的職責(zé)后，在規(guī)范社會保險繳費流程、優(yōu)化社會保險繳費服務(wù)、穩(wěn)妥推進社會保險費“統(tǒng)模式”改革方面做出了積極的努力，產(chǎn)生了良好的效果。但由于社會保險費屬于非稅收入，是否可以適用《稅收征管法》，在社會保險費征收過程中采取哪些措施進行征繳，目前尚未有明確的規(guī)定。只有實行稅費統(tǒng)管，明確稅務(wù)部門在征收社會保險費時可以采取的行政措施，才能進一步提高社會保險費的征收效率。

　　3.部分法條內(nèi)容嚴重滯后于社會保險改革實踐

　　《社會保險法》頒布實施以來，我國的社會保險改革在持續(xù)推進，導(dǎo)致現(xiàn)行法律規(guī)制跟不上社會保險制度改革與發(fā)展的步伐。例如，《社會保險法》第20條至23條規(guī)定的農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險實際上早已合并，法律中的概念都不存在了；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險已于2020年在全國范圍內(nèi)完成了制度整合，但在《社會保險法》中仍然是城鄉(xiāng)分割，第24條的新型農(nóng)村合作醫(yī)療已成為歷史概念；機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度已于2015年建立，但在《社會保險法》中仍是授權(quán)國務(wù)院決定；工傷保險、失業(yè)保險均無積極預(yù)防功能，制度功能受到了損害；還有建立護理保險屬于應(yīng)對人口老齡化的合理舉措，在全國范圍內(nèi)已經(jīng)開展了兩批試點，但法律中并無相應(yīng)的規(guī)范，導(dǎo)致實踐中的莫衷一是。再如，《社會保險法》第57條對社會保險登記的流程進行了規(guī)定，而實踐中隨著“五證合一”登記制度的實施，已不需要用人單位單獨辦理社會保險登記。2019年4月30日，人力資源社會保障部也已經(jīng)印發(fā)了關(guān)于廢止《社會保險登記管理暫行辦法》的決定。2018年黨和國家機構(gòu)改革中已經(jīng)明確由稅務(wù)部門負責(zé)征收各項社會保險費，而現(xiàn)行法律條文中仍然使用“社會保險費征收機構(gòu)”的表達。這些都亟待根據(jù)改革實踐進行更新。目前正在修正的相關(guān)條例就面臨著《社會保險法》存在相關(guān)空白的問題。

　　4.部分法條內(nèi)容存在沖突或協(xié)調(diào)不足

　　第一，有關(guān)法條之間以及其與本領(lǐng)域其他行政法規(guī)之間存在沖突。一方面，《社會保險法》對各專門險種都做了專章的規(guī)定，但險種之間的待遇銜接仍有缺失。例如，根據(jù)第39條和第40條的規(guī)定，五級和六級的傷殘職工符合領(lǐng)取基本養(yǎng)老金條件的，停發(fā)傷殘津貼，享受基本養(yǎng)老保險待遇，但對不符合按月領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的一至四級傷殘職工達到退休年齡后享受何種待遇未做規(guī)定。另一方面，《社會保險法》是社會保險領(lǐng)域的基本法、綜合法，也是社會保險領(lǐng)域其他行政法規(guī)的上位法，但我國社會保險制度長期處于行政法規(guī)主導(dǎo)的發(fā)展階段，從而導(dǎo)致部分行政法規(guī)、規(guī)章甚至政策性文件與《社會保險法》的有關(guān)條款相矛盾。例如，《社會保險法》第19條規(guī)定了跨統(tǒng)籌地區(qū)流動的參保者“養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付”的原則，但根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》，在勞動者跨統(tǒng)籌區(qū)域流動時，養(yǎng)老保險關(guān)系、資金都需要進行轉(zhuǎn)移接續(xù)。再如，在社會保險費的滯納金標準上，《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定，從欠繳之日起按日加收千分之二的滯納金，而《社會保險法》規(guī)定的是自欠繳之日起按日加收萬分之五的滯納金，《行政強制法》中則有滯納金不得高于本金的規(guī)定，這種不一的規(guī)定造成制度實踐中的難題，社會保險繳費的滯納金是適用于《社會保險法》還是適用于《行政強制法》亦需要進一步明確。

　　第二，《社會保險法》與其他相關(guān)法律之間存在協(xié)調(diào)不足。一方面，是不同類型補償待遇之間的競合問題。在責(zé)任事故中，受害者既可以申請工傷保險，也可以申請意外傷害保險的賠付，兩者之間是替代還是疊加關(guān)系并無規(guī)制。如果是替代關(guān)系，是否有賠付的優(yōu)先級，需要《保險法》與《社會保險法》之間有效銜接。另一方面，是《社會保險法》中的相關(guān)主體在適用法律上的協(xié)調(diào)問題。例如，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)時，欠繳的各項社會保險費處于優(yōu)先清償?shù)牡匚唬坏渡鐣ｋU法》規(guī)定，單位依法終止的，應(yīng)當自變更或者終止之日起三十日內(nèi)，到社會保險經(jīng)辦機構(gòu)辦理變更或者注銷社會保險登記。在實踐中，就出現(xiàn)企業(yè)先終止，后注銷社會保險登記的情況，其所欠社會保險費因缺乏法人主體而難以追回。再如，財政部門在制定社會保險預(yù)算時，按照《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，預(yù)算調(diào)整需要有嚴格的程序和必要性說明，而社會保險因待遇調(diào)整而發(fā)生的支出增加往往是年中的例行工作，從而使得社會保險的預(yù)算調(diào)整“常態(tài)化”。還有，稅務(wù)機構(gòu)在征收社會保險費時，是否可以參照《稅收征管法》采取有關(guān)措施，也亟待明確。此外，還有相關(guān)法律用語的統(tǒng)一問題?！渡鐣ｋU法》全文都使用了“遺屬”的概念，而《民法典》則統(tǒng)一使用“近親屬”，這同樣需要在明確內(nèi)涵的基礎(chǔ)上予以統(tǒng)一。

　　5.部分法條內(nèi)容阻礙了社會保險深化改革

　　現(xiàn)行法律中還有一些規(guī)定與日益明朗的改革發(fā)展取向相悖。如《社會保險法》第68條規(guī)定社會保險基金存入財政專戶，這與社會保險基金單獨預(yù)算并需要投資運營的改革取向相悖，也與新的《預(yù)算法》明確要求減少財政專戶、統(tǒng)歸國庫的宗旨相悖。《社會保險法》第95、96條有關(guān)進城務(wù)工的農(nóng)村居民、征地農(nóng)民的社會保險規(guī)定與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度一體化進程相悖。《社會保險法》第16條規(guī)定最低繳費滿15年可領(lǐng)取足額的養(yǎng)老金之規(guī)定系當年對老一代退休人員歷史性貢獻的補償性規(guī)制，但因?qū)懭搿渡鐣ｋU法》而被當成了永久性規(guī)制，亦與延遲退休年齡和必須提高最低繳費年限的政策取向相悖，更會直接危及社會養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展?！渡鐣ｋU法》第27條關(guān)于退休人員不繳納醫(yī)療保險費的規(guī)定，亦是當年考慮到退休人員的歷史性貢獻與繳費能力而做出的規(guī)制，但法律的規(guī)制若將這一不恰當?shù)恼哂谰眯匝永m(xù)下去，不僅造成代際不公和群體不公，而且直接損害著這一制度的可持續(xù)發(fā)展。所有這些，均表明現(xiàn)行立法不僅不能引領(lǐng)社會保險制度的改革與發(fā)展，而且事實上在一定程度構(gòu)成了深化社會保險改革與發(fā)展的法律障礙。

　?。ㄋ模┥鐣ｋU制度運行質(zhì)量不高

　　從整體考察，一個客觀的結(jié)論是我國社會保險制度運行質(zhì)量不高，它表現(xiàn)在以下五個方面。

　　1.參保質(zhì)量不高

　　在基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險中，大量城鎮(zhèn)就業(yè)人員僅被繳費較低、保障不穩(wěn)定、水平有限的居民保險所覆蓋。被職工基本養(yǎng)老保險和職工基本醫(yī)療保險覆蓋的人數(shù)分別僅占總參保人數(shù)的49%、28%。2023年底我國職工基本養(yǎng)老保險參保勞動者為3.79億人，只占當年全國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)5.72億人的66.3%?！奥┍！薄懊摫！薄皵啾！钡那闆r仍然存在。盡管居民保險制度在擴面中發(fā)揮了不可或缺的作用，但其提供的待遇有限。以居民基本養(yǎng)老保險為例，其待遇領(lǐng)取者主要享受政府供款的均等化、普惠性、低水平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；由個人繳費與政府有限補貼形成的個人賬戶式養(yǎng)老金，因個人大多選擇最低檔繳費和政府補貼遞減激勵而更多僅具象征意義。

　　在工傷保險方面，除個別行業(yè)因特設(shè)機制外，農(nóng)民工等高風(fēng)險群體往往被排除在制度之外。目前全年約200萬的工傷保險待遇領(lǐng)取人數(shù)與實際遭遇工傷事故者的數(shù)量相距甚遠。新業(yè)態(tài)勞動者也因傳統(tǒng)工傷保險制度僅限于正規(guī)就業(yè)中一對一勞動關(guān)系的局限而缺乏保障。近年推出的職業(yè)傷害保障，因交保險公司經(jīng)辦且不具有強制性，根本不可能真正解決職業(yè)傷害風(fēng)險高的靈活就業(yè)人群的工傷保障問題。

　　在失業(yè)保險方面，由于就業(yè)單位類型和就業(yè)形態(tài)的多樣化，真正面臨較高失業(yè)風(fēng)險的勞動者往往缺乏保障，年末領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)常年不足城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)的1/4，絕大多數(shù)失業(yè)者未能得到失業(yè)保險金及相關(guān)就業(yè)服務(wù)。

　　2.籌資質(zhì)量不高

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地社會保險繳費基數(shù)確定方式不一，多數(shù)地區(qū)并未據(jù)實確定繳費基數(shù)，名義費率掩蓋的是實質(zhì)性的籌資不公。數(shù)據(jù)顯示，2022年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險月均繳費基數(shù)為5554元，僅占上一年度全口徑社會平均工資7393元的75%。同時，中斷繳費現(xiàn)象也較為嚴重，數(shù)據(jù)顯示，我國職工養(yǎng)老保險的遵繳率（繳費人數(shù)占參保人員的比例）從2011年的85.2%下降到2022年的80.8%，每年中斷繳費的人數(shù)從2011年的2956萬人增長到2022年的6325萬人，斷繳已經(jīng)成為一個不可忽視的問題。這些問題長期未得到妥善解決，動搖了社會保險公平籌資的基礎(chǔ)，也破壞了公平的市場競爭環(huán)境。特別是，以往養(yǎng)老保險繳費中的亂象，導(dǎo)致了不易厘清和處置并可能引發(fā)社會風(fēng)險的歷史欠費問題，各地由此引起的勞資糾紛與法律訴訟案件數(shù)量也在持續(xù)上升。

　　此外，居民醫(yī)保一直采取按人頭定額繳費的方式，背離了社會醫(yī)療保險應(yīng)當按照收入能力負擔保費的公平籌資原則，造成低收入群體難以承受負擔并限制了籌資規(guī)模的提升，導(dǎo)致越來越多的居民日益不滿甚至不再繳納醫(yī)療保險費，嚴重威脅制度的可持續(xù)性。

　　3.基金管理質(zhì)量不高

　　社會保險基金長期處于地方分割統(tǒng)籌狀態(tài)，失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險均未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，有的地方還處于市縣一級的低層次統(tǒng)籌。職工基本養(yǎng)老保險本質(zhì)上仍然是通過中央調(diào)劑來適當平衡各地收支，并未真正做到基金的統(tǒng)收統(tǒng)支?；攫B(yǎng)老保險與職工醫(yī)保個人賬戶的設(shè)置，更直接導(dǎo)致了參保人之間的互助共濟功能完全喪失，這部分基金的私有化加劇了兩項主要制度基金的分散管理。

　　目前，各項社會保險基金都有大量結(jié)余，貶值和投資風(fēng)險巨大，而制度卻不能解決好應(yīng)解決的問題。截至2023年底，基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存78173億元、夠支付近14個月，基本醫(yī)療保險基金累計結(jié)存4萬多億元、夠支付約20個月，工傷保險基金累計結(jié)存1415億元、夠支付近14個月，失業(yè)保險基金累計結(jié)存3213億元、夠支付近26個月。對于現(xiàn)收現(xiàn)付型社會保險制度，如此巨額規(guī)模的累計結(jié)余屬嚴重偏多，我國的每一項社會保險制度都堪稱世界上“最有錢”的制度，但因個人賬戶的存在和地區(qū)分割統(tǒng)籌，致使無法集中統(tǒng)籌使用。這不僅造成基金貶值浪費，也嚴重制約制度功能的發(fā)揮。如養(yǎng)老保險基金在地區(qū)之間余缺并存，還有人不時以“精算”之名不斷渲染到哪一年會出現(xiàn)財務(wù)虧損，導(dǎo)致公眾擔憂且對制度喪失信心；重大疾病仍是城鄉(xiāng)居民重大后顧之憂，巨額醫(yī)?；饏s在每年貶值損失數(shù)以百億元計，覆蓋3.7億人的職工醫(yī)?；鸬睦塾嫿Y(jié)存占醫(yī)?；鹂偫塾嫿Y(jié)存的82%以上，而覆蓋9.6億人的居民醫(yī)保僅占不足18%，大量結(jié)余的職工醫(yī)保基金不能流向繳費能力不足的居民群體；職業(yè)傷害風(fēng)險最大的農(nóng)民工群體大多被排斥在工傷保險之外，遭遇職業(yè)傷害往往缺乏保障；即使新冠疫情最嚴重時期，也只有極少數(shù)人從失業(yè)保險中領(lǐng)取待遇等。

　　在基金投資管理方面，超過7萬億的養(yǎng)老保險結(jié)余基金大多分散在地方而未能實現(xiàn)集中投資管理，隨著基金規(guī)模的逐步擴大，貶值的風(fēng)險、速度和規(guī)模也在持續(xù)擴大；投資管理人的動態(tài)遴選和淘汰機制、投資產(chǎn)品的默認組合機制等涉及資金安全與投資回報的長效機制仍未全面建立。

　　4.待遇計發(fā)質(zhì)量不高

　　高質(zhì)量的社會保險待遇計發(fā)機制應(yīng)當確保政策的統(tǒng)一性、待遇的公平性，并為參保人提供清晰和穩(wěn)定的預(yù)期。以此為標準，現(xiàn)行社會保險制度的待遇計發(fā)政策及其執(zhí)行質(zhì)量不高，可能引發(fā)更多的代際沖突與社會矛盾。

　　以養(yǎng)老保險待遇計發(fā)為例，各地視同繳費標準、基礎(chǔ)養(yǎng)老金掛鉤方式等待遇計發(fā)辦法的不統(tǒng)一或不合理，導(dǎo)致參保和工作經(jīng)歷相似的個體因所在地區(qū)或退休時間的差異而面臨較大待遇差距，引發(fā)社會矛盾。這些問題嚴重地影響了政策的嚴肅性，也損害了待遇計發(fā)的公平性，需要引起高度重視并加以規(guī)制。

　　在醫(yī)療保險方面，盡管國家醫(yī)療保障局發(fā)布了待遇清單文件，但各地因以往政策不一而形成的待遇差距依然存在。

　　5.管理經(jīng)辦質(zhì)量不高

　　2018年的國務(wù)院機構(gòu)改革從整體上理順了社會保險管理體制，但權(quán)責(zé)劃分仍未完全清晰，導(dǎo)致新體制未能高效協(xié)同運作。例如，社會保險費征繳劃歸稅務(wù)部門后由于授權(quán)不足，稅務(wù)部門無法運用征稅手段來征收社會保險費，參保登記、保險費征收、基金管理、待遇計發(fā)多個環(huán)節(jié)間還缺乏有效銜接。在經(jīng)辦服務(wù)方面，也存在著機構(gòu)定性不明、能力不足、經(jīng)辦與行政的職責(zé)界限不清晰等問題，影響制度的高效實施。在多個部門分工管理經(jīng)辦的情況下，各自分割的信息系統(tǒng)缺乏有效的信息共享機制，運行不暢的現(xiàn)象也時有發(fā)生。如養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實行屬地管理，不能與全國統(tǒng)籌相匹配；醫(yī)保經(jīng)辦機制各地不一，在一些地方仍受制于原有體制；社會保險經(jīng)辦服務(wù)還不能適應(yīng)靈活就業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)催生的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的需要；農(nóng)村社會保險經(jīng)辦服務(wù)更存在投入少、能力弱、水平低的問題；同時，尚未建成能夠超越部門所有的統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，各項業(yè)務(wù)之間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享水平不高，專業(yè)信息的標準化建設(shè)不能適應(yīng)上下貫通、縱橫一體的要求，經(jīng)辦管理服務(wù)專業(yè)化、標準化水平及與靈活就業(yè)、老齡化的適配性均有待提高。

　?。ㄎ澹﹦趧诱叩纳鐣ｋU權(quán)益尚未得到充分保護

　　1.社會保險權(quán)利主體（參保對象）需進一步明確并拓寬

　　《社會保險法》第1條就明確規(guī)定，“維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益”；第4條明確規(guī)定，“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費”；第95至第97條，則分別明確了進城務(wù)工的農(nóng)村居民、被征地農(nóng)民以及在中國境內(nèi)就業(yè)外國人參加社會保險的權(quán)利。根據(jù)上述條款，中國境內(nèi)的公民均是社會保險的法定參保人。但是在具體的社會保險項目中，法律規(guī)定則有所差異。例如，根據(jù)第10條、第23條的規(guī)定，職工是基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度的法定參保人（應(yīng)當參加），而無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員則是自由參保人（可以參加）。而根據(jù)第33條、第44條和第53條的規(guī)定，只有受雇勞動者才需要參加工傷保險、失業(yè)保險和生育保險，從而呈現(xiàn)出與勞動關(guān)系強綁定的特征。

　　這種與勞動關(guān)系強綁定的做法帶來兩個方面的問題。其一，在社會保險權(quán)益維護時，需要以確認勞動關(guān)系為前提，從而導(dǎo)致維權(quán)期長、手續(xù)繁雜，勞動者無法得到及時的司法救濟。其二，處于非典型勞動關(guān)系或無勞動關(guān)系狀況下的勞動者的社會保險權(quán)益無法得到充分保障。例如，大量實習(xí)人員、非全日制勞動者、新業(yè)態(tài)勞動者、勞務(wù)派遣人員、自雇傭或多雇主從業(yè)人員以及超齡勞動者等，都需要法律明確其權(quán)利義務(wù)。以超齡勞動者的工傷保險問題為例，一次性傷殘就業(yè)補助金、一次性工傷醫(yī)療補助金均需以解除勞動關(guān)系或勞動合同期滿為前提，超齡勞動者能否享受工傷保險待遇并沒有明確規(guī)定。

　　此外，還有部分社會保險權(quán)利隱含了享受待遇的前提條件，如生育保險要以婚生子女為前提，雖然國內(nèi)部分地區(qū)有所突破，但全國層面并未明確未婚婦女生育能否享受生育保險待遇。

　　2.因繳費年限、繳費基數(shù)等關(guān)鍵參數(shù)設(shè)計缺失或落后，勞動者的社會保險權(quán)益無法充分實現(xiàn)

　　在實踐中，由于繳費基礎(chǔ)、繳費年限等制度關(guān)鍵參數(shù)設(shè)計缺失或落后，再加上用人單位出于降低用人成本的原因，用人不參保、參保不繳費、繳費不足額的情況較為普遍，勞動者社會保險權(quán)益受到損害。一方面，部分用人單位（包括地方政府）受到經(jīng)營狀況或地方財力的影響，長期欠繳社會保險費。在河南省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的累計欠費已經(jīng)達到622億元，相當于本省2023年基本養(yǎng)老保險基金收入的27%。另一方面，用人單位未按勞動者實際工資水平，而是以社會平均工資或最低工資水平繳費的現(xiàn)象較普遍。數(shù)據(jù)顯示，2022年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險月均繳費基數(shù)為5554元，僅占上一年度全口徑社會平均工資7393元的75%。繳費基數(shù)不實必然導(dǎo)致未來養(yǎng)老金水平較低，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江蘇省蘇州市作為全國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一，其企業(yè)退休人員2023年月平均養(yǎng)老金僅為2597元，占2022年度全省全口徑在崗職工平均工資8167元的比例僅為31.8%。這是現(xiàn)行社會保險法中未明確繳費基數(shù)計算口徑的必然結(jié)果。

　　3.司法救濟途徑受阻，權(quán)益損失往往無法得到有效補償

　　隨著勞動者維權(quán)意識的覺醒，社會保險領(lǐng)域司法案件的數(shù)量呈現(xiàn)增長趨勢。根據(jù)最高人民法院提供的數(shù)據(jù)，社會保險民事領(lǐng)域的糾紛案件從2016年的19963件上升到2023年的30878件，其中工傷保險待遇糾紛的案件超過80%。與此同時，勞動者普遍反映社會保險權(quán)益受損后的維權(quán)途徑不暢，耗時耗力，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

　?。?）不同行政機構(gòu)之間的責(zé)任不清，存在推諉現(xiàn)象。例如，勞動者反映用人單位社會保險繳費基數(shù)不實的問題，因涉及社會保險費征收體制的調(diào)整，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)部門的責(zé)任邊界并不清晰。

　?。?）部分社會保險權(quán)益的實現(xiàn)要以證明勞動關(guān)系為前提，但勞動者在舉證過程中往往處于不利位置，再加上調(diào)解和仲裁程序前置，往往導(dǎo)致維權(quán)周期過長、成本過大。

　?。?）社會保險待遇計算復(fù)雜，勞動者無法提出明確訴求。在代扣代繳制下，往往是用人單位未充分履行繳費義務(wù)導(dǎo)致勞動者社會保險權(quán)益受損，而勞動者又無法對用人單位的繳費行為進行有效監(jiān)督，再加上社會保險權(quán)益計算較為復(fù)雜，所以勞動者往往無法及時發(fā)現(xiàn)社會保險權(quán)益受損的情況，即使發(fā)現(xiàn)權(quán)益受損，也無法提出明確的賠償訴求及其計算方法。

　?。?）追溯時效不明確。社會保險法并未對追溯時效做出明確規(guī)定。根據(jù)勞動爭議調(diào)解仲裁法的規(guī)定，勞動爭議申請仲裁的時效期間為一年，行政訴訟的有效期為兩年，民事領(lǐng)域的訴訟時效一般為三年。但社會保險繳費期與待遇期分離現(xiàn)象明顯，勞動者發(fā)現(xiàn)社會保險權(quán)益受損時往往已經(jīng)過去較長時間，部分地方的法院不再受理。

　?。?）行政監(jiān)督執(zhí)法和司法救濟之間的責(zé)任不清。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，行政部門往往以執(zhí)法隊伍人員不足、強制力不夠等原因推動糾紛進入司法環(huán)節(jié)，各地的勞動監(jiān)察也大多并入勞動仲裁而不再具有獨立執(zhí)法力量；而司法部門則認為有關(guān)行政部門具備了執(zhí)法能力而不宜將大量社會保險糾紛引入司法領(lǐng)域。這一點在工傷保險的勞動關(guān)系認定中尤為突出：最高人民法院行政審判庭《關(guān)于勞動行政部門在工傷認定程序中是否具有勞動關(guān)系確認權(quán)請示的答復(fù)》中明確勞動行政部門在工傷認定程序中具有認定受傷職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)，但工傷認定部門卻往往需要以法院出具的勞動關(guān)系認定文書為前置條件。再如，《社會保險法》第63條第3款規(guī)定，“申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應(yīng)當繳納社會保險費的財產(chǎn)”。最高人民法院認為，上述規(guī)定應(yīng)當是社會保險費征收機構(gòu)先作出行政處理決定，再申請非訴行政強制執(zhí)行，但實踐中社會保險費征收機構(gòu)則往往另行起訴取得執(zhí)行依據(jù)后再申請執(zhí)行，反而將流程復(fù)雜化。

　?。┈F(xiàn)行制度無法妥善應(yīng)對新的挑戰(zhàn)

　　社會保險制度改革的深化，需要面對經(jīng)濟、社會、人口等多方面外部環(huán)境的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)至少包括超常規(guī)的人口老齡化、就業(yè)形態(tài)的多樣化和新業(yè)態(tài)從業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴大，以及深化改革所要面臨的新社會風(fēng)險。

　　1.超常規(guī)的人口老齡化

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2023年底全國60歲及以上人口達2.96億人，占總?cè)丝诒冗_21.1%，我國正式步入中度老齡化社會。我國人口老齡化以速度超快、規(guī)模超大并伴隨快速少子高齡化以及傳統(tǒng)家庭保障迅速式微的基本特征，與其他國家的老齡化進程構(gòu)成顯著差別，是超常規(guī)的老齡化，這無疑增加了包括社會保險在內(nèi)的一系列社會領(lǐng)域政策改革的復(fù)雜性與挑戰(zhàn)性。

　　在老齡化速度上，65歲及以上老年人口所占比例從7%翻番到14%所用的時間，法國用了115年，瑞典用了85年，美國用了73年，英國是46年，德國是40年，日本是24年，而中國21年，可見我國老齡化的速度超快。

　　在老齡化規(guī)模上，2020年全球每4個65歲及以上老年人中就有一個中國人，預(yù)計2030以后中國老年人口數(shù)量將超過所有發(fā)達國家的老年人口總和，預(yù)計到2035、2050年，中國65歲及以上老年人分別達到3.27億、3.93億，占全球老人比重分別為21.8%、26.2%，中國老年人規(guī)模將長期保持世界第一，可見我國老齡化的規(guī)模超大。與此同時，我國高齡老人的規(guī)模與增長速度也是超常規(guī)的，從2010年1481萬人提高至2020年的3580萬人，10年間翻了一番，并且還在以每年5%的速度增長。

　　在家庭保障功能上，一方面新生兒以超常規(guī)的速度在下降，2016年從1786萬徒然下降至2023年的902萬，新出生人口在短短7年之間下降了近一半，減少了884萬；另一方面，家庭規(guī)模也以超常規(guī)的速度在下降，2020年我國家庭規(guī)模已跌破“三口之家”為2.62人，目前我國至少有1.45億空巢老人，約占老年人口總數(shù)的55.68%，其中獨居空巢老年人超過3000萬?？梢?，我國家庭保障功能也以超常規(guī)的速度走向式微。

　　超常規(guī)的人口老齡化必然對我國的養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保障制度帶來直接挑戰(zhàn)，而現(xiàn)行的各項社會保險制度顯然還無法有效應(yīng)對。

　　2.新業(yè)態(tài)與靈活就業(yè)的大規(guī)?；?/strong>